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   發表日期:2011年7月9日         出處:《中國改革》2011年第6期    作者:王燦發   已經有7295位讀者讀過此文

 

環境信息公開三年得失

作者:王燦發 中國政法大學污染受害者法律幫助中心主任

沒有信息公開,公眾參與幾乎是不可能的。在中國各個政府部門的信息公開當中,環保部門走得比較靠前。當然,公眾對環境信息公開的要求也最為強烈,環保部門面臨著一大批環境信息公開的訴訟。

200745日,《政府信息公開條例》發布。接下來不到一個星期,環保部即發布《環境信息公開辦法(試行)》。這個辦法不僅將政府信息公開具體化,而且比政府信息公開又前進了一步。它不僅僅要求政府環境信息公開,還要求把企業環境信息公開。上述條例和辦法都是從200851日開始實施,至今已有三周年。

中國改革開放三十年,日益走向法治化和民主化。法治化的一個很重要表現是什么?陽光政府。陽光政府肯定要信息公開。中國此前的《保密法》規定得非常寬泛,關于哪些可以作為國家秘密并沒有嚴格界定,結果弄得什么都成了國家秘密。2008年,筆者作為北京市人大代表參加北京市的人代會,預算報告給人大代表看了之后還要收回,說那是秘密不能往外擴散。到了2011年,這些預算全部公開了,發下來幾大本詳細的預算,而且在網上公布。如今各個部門也在公開自己的預算,說明信息公開是一步步在推進。

但是,包括環境信息公開在內,中國的信息公開工作還不到位,很多該公開的信息都沒有公開。

法律依據

在《環境信息公開辦法(試行)》之外,還有一系列和環境信息公開有關的法律和文件。

有的文件可能只是規范性文件。比如,原國家環保總局《關于加強上市公司環境保護監督管理工作的指導意見》,提出對上市公司環境監管的工作指導意見,上市公司需要通過環保審核,通過不了就無法上市。這不是一個正式的法律法規,但部門之間聯手就可以發揮作用。因為證監會有《上市公司信息披露辦法》,將環境信息公開納入其中,不符合的或者受到處罰,或者上不了市。一些公司特別害怕被環保部門行政處罰,因為遭受處罰是一個重要信息,信息上網之后會影響股票價格。這里面可能也有一些暗箱操作,有些企業在可能受到處罰的時候趕緊去做工作,試圖免于處罰,或者是處罰信息不在網上公開。

在《環境影響評價公眾參與暫行辦法》里面,規定了公眾參與環評的一般要求,包括采取調查公眾意見、咨詢專家意見、座

有幾部單行的環境法律也涉及信息公開。比如《大氣污染防治法》第20條規定,在大氣受到嚴重污染,危害人體健康和安全的緊急情況下,當地政府應及時向當地居民公告。如果中國發生像日本福島第一核電站泄漏這樣的事件,空氣遭到核污染,就必須向當地居民公告,不公告即屬違法。

《水污染防治法》第19條規定,國務院環境保護主管部門對未按照要求完成重點水污染物排放總量控制指標的省、自治區、直轄市予以公布;省、自治區、直轄市人民政府環境保護主管部門對未按照要求完成重點水污染物排放總量控制指標的市、縣予以公布;縣級以上人民政府環境保護主管部門對違反本法規定、嚴重污染水環境的企業予以公布。

這實際上也是一種信息公開。如果哪個省沒有完成,環保部又沒有公布,就可以要求環保部公布,不公布就可以起訴環保部。類似地,如果縣級環保局沒有公布嚴重污染水環境的企業,也可以要求其公布,如果不公布也可以起訴。

《清潔生產促進法》第31條,根據本法第17條規定,列入污染嚴重企業名單的企業,應該按照國務院環境保護主管部門的規定公布主要污染物的排放情況,接受公眾監督。這就不光停留在水污染,大氣污染、噪聲污染、放射性污染都包括了,只要有嚴重污染,名單就要公布。

《循環經濟促進法》第10條規定,公民有權舉報浪費資源、破壞環境的行為,有權了解政府發展循環經濟的信息并提出意見和建議。有權了解當然也就可以申請公開。公眾在填寫信息公開申請理由的時候,想了解本身也是理由。這部法律的第17條,還要求建立健全循環經濟統計制度,加強資源消耗、綜合利用和廢物產生的統計管理,并將主要統計指標定期向社會公布。

《環境影響評價法》第5條規定,國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價。但這個規定比較籠統,什么叫適當方式?沒有定義。

另外,該法第11條規定,專項規劃編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃,應當在規劃草案報送審批前舉行論證會、聽證會或采取其他形式,征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書的意見。第21條規定,對環境可能造成重大影響的建設項目,建設單位也應當在報批建設項目環境影響報告書前征求意見,并給出有關單位、專家和公眾的意見采納與否的說明。那么,首先要有公開,才能反饋意見。

《危險廢物經營許可證管理辦法》第17條規定,縣級以上人民政府環境保護主管部門應當通過書面核查和實地檢查等方式,加強對危險廢物經營單位的監督檢查,檢查情況和處理結果予以歸檔。公眾有權查閱縣級以上人民政府環境保護主管部門的監督檢查記錄。比如公眾懷疑哪個醫院的廢物亂扔,可以了解環保部門有沒有去檢查,有沒有監督檢查的記錄,沒有的話就是失職。

  公開情況不理想

盡管有了許多關于環境信息公開的規定,但直到現在,環境信息公開的情況還是很不理想。很多時候,政府部門不愿意公開信息。公開就等于陽光,陽光會把腐爛的東西曬掉。有的政府部門肯定有一些腐爛的東西,比如審批,發許可證,有些是不應該批的或者不應該發證的。

根據《環境信息公開辦法(試行)》,環保部門需要建立和健全環境信息公開制度。與其他行政機關一樣,各級環保部門還應于每年331日前公布其政府信息公開工作年度報告。到了331日,公眾可以檢查哪些部門沒有公布,以及信息公開中存在的問題。但缺乏程序性的規定,這些實體性的規定很難得到執行。

此外,企業應按照自愿公開與強制性公開相結合的原則,及時、準確地公開企業環境信息。在強制公開方面,企業的污染物排放超過國家或者地方排放標準,或者污染物排放總量超過地方政府核定指標,則必須公開環保設施建設運行情況等信息。自愿公開方面,企業公開的一般是比較好的情況,而那些不好的情況就不太愿意公開。

實際上,《環境信息公開辦法(試行)》存在的問題之一是國家秘密和商業秘密的界定比較籠統。到底哪些是國家秘密哪些是商業秘密,沒有一一列出來。關于國家秘密,《保密法》里面還有所規定,商業秘密則基本上沒有專門的法律規定。不少企業甚至把治理污染物的設施和排放污染物的情況都視為商業秘密。其理由是,你知道我排什么,肯定知道我用什么原料,豈不是把技術都暴露了。

根據《政府信息公開條例》,行政機關公開政府信息,不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定。于是,一些政府部門在受理信息公開申請的時候,就拿這三安全一穩定的理由來搪塞。

筆者研究過國外的環境信息公開。人家是怎么規定的?公開是原則,不公開是例外。既然是例外的,例外的肯定比較少。那就應該把例外的方面列出來,反之,沒有納入例外的都應該公開,這樣就解決問題了。但我們國家不是這樣,而是把應當公開的政府環境信息列了17項,豁免的卻用一句話就代替了,環保部門不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府環境信息。這就成了一個口袋條款,什么都可以往里裝。原因之一是我們的立法不成熟,另外是體制改革和社會發展還沒有走到這一步。

因此,應當制定綜合性的高位階立法,并對三個安全、一個穩定進行嚴格定義,這樣才有望真正實現信息公開。

如果企業不愿公開,公眾怎么獲取環境信息?一個是利用公開途徑收集,再一個是申請公開。申請的信息不給你,可以去舉報。

如果環保部門不依法履行政府環境信息公開義務,或者侵犯了你的合法權益,則可以申請行政復議或者提起行政訴訟。

在環境信息公開中,還存在不正常干預的情況。哪些信息可以公開,各級環保部門中具體的辦事人員決定不了,要去請示。另外,關于不當公開信息損害的補償,沒有明確規定。政府把不該給你的信息給你了,損害第三方的利益怎么辦?

環境信息公開也受物質條件的限制。像環保部,連一個正規的檔案室都沒有,環保部的大樓太小,沒有地方放,只好存在北京市北郊北安河的一個地方。你要一個信息,工作人員翻半天也翻不出來。

政府部門在信息公開的過程中也遇到了一些麻煩。根據《政府信息公開條例》,公民、法人或者其他組織可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要,申請獲取相關政府信息。這種申請沒有地域限制,如北京的公民也可以申請江蘇的信息。在環保部的《環境信息公開辦法(試行)》中,連生產、生活、科研等特殊需要的條款都沒有了。于是,有人一下子申請好幾百條信息,讓政府部門去查。

20101110日,國務院下發《關于做好政府信息與申請公開的意見》,對申請公開信息做了一些限制。例如,重申對于與申請人生產、生活、科研等特殊需要無關的政府信息,行政機關可以不予提供。由于這里面沒有規定什么是無關的,一些政府部門也會拿這個無關作為借口。另外,對于有人申請一大堆信息的情況,這個意見明確要求一事一申請,即一個申請只對應一個政府信息項目。

當然,考慮到《政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法(試行)》剛剛實施三年,遇到很多問題和困難是很正常的。

  事頭許太生

在信息公開當中,我們肯定會碰到好多不講理的政府部門,應該公開的信息以種種理由來搪塞,或者干脆不給你。提起行政復議?讓你敗訴。因此,追求信息公開,要有一種堅韌不拔的精神。

上海市寶山區月浦二村的村民代表許太生,為了向上海市環保部門申請寶鋼三期工程環評報告,歷時近三年,有關部門和法院,包括最高法院在內,為此發出12份決定書和裁定書。

20084月,在中國政法大學污染受害者法律幫助中心的幫助下,許太生針對居住地附近寶鋼公司第三熱軋廠的噪聲污染和寶鋼公司第二煉鋼廠的粉塵污染,向上海市環保局提出對寶山區環保局不依法履行監管職責的行政復議申請。申請被駁回后,許太生向上海市環保局提出三份環境信息公開申請,要求其公開寶山區環保局制作并提交的《行政復議答復書》、《現場檢查筆錄》以及在行政復議過程中從寶山區環保局獲取的原國家環保總局制作的《關于寶鋼三期工程環境影響報告書審批意見的復函》。

上海市環保局則分別答復稱,您要求獲取的政府信息不屬于本機關公開職責權限范圍您要求獲取的政府信息屬于本機關公開范圍,但本機關未制作,該政府信息不存在

200811月,許太生因此向上海市黃浦區法院提起行政訴訟,狀告上海市環保局。黃浦區法院一審判決駁回其訴訟請求。次年2月,上海市第二中級法院駁回許太生的上訴。三個月后,上海市高級法院也駁回了許太生的再審申請。

于是,許太生向最高法院進行申訴。案件受到最高法院行政立案庭的重視,要求與許太生及代理律師討論行政機關對在履行行政職責過程中獲取并保存的信息,應當予以公開的范圍和內容。最高法院還出面,與上海的法院和政府部門協調。

201012月,黃浦區法院舉行聽證會,上海市高級法院特地指派一名法官擔任主持人,并協同黃浦區人大代表、區政協委員代表、黃埔法院代表及特邀監督員各一人組成聽證小組,上海市環保局代表,信訪人許太生及其代理人、中國政法大學污染受害者法律幫助中心律師戴仁輝和劉艷萍參加了聽證會。最終,在這次聽證會上,許太生獲得了所申請的政府環境信息,以及7萬多元的司法救助。許太生也同意不再就本案的生效判決繼續申訴和信訪,這起糾紛得以解決。

后來,許太生又在北京就兩件事情起訴環保部。有人認為,他是事頭。但很多制度的建立,需要這樣百折不撓的人來促進。

越到級別高的機關和部門,越害怕訴訟。即使你訴訟失敗了,對方可能也不光彩。如果你沒有律師,我們支持建立了一個北京環助律師事務所,免費幫老百姓打環境官司。這樣做,不是要故意跟政府作對,而是要把國家已經制定的法律、法規用民間的力量來推動實施。因為,當國家要推行一個制度的時候,也會遇到很大困難和阻力,單靠政府的力量也有推不動的時候,而民間力量就可以助政府一臂之力。比如,環境法庭的建立,公益訴訟,還有一些環保法律中有利于污染受害者訴訟的條款,都是民間人士推動的。這些最終必須得到有關行政、立法或者司法機關的認可,但總得有人先提出來。

在筆者看來,我們整個國家還是向著法治化前進的,要不然信息公開的條例和辦法不可能出臺。我們對政府信息公開,包括環境信息公開應該有信心,同時也需要我們每一個人從不同的方面去推動。

 

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