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   發表日期:2011年10月26日         出處:中國環境報第2版    作者:黃婷婷   已經有11187位讀者讀過此文

探索環境經濟政策的新里程

發表時間:2011-10-17

來源:中國環境報第2

環境經濟政策是一種"內在約束"機制,具有促進環保技術創新、增強市場競爭力、降低環境治理成本與行政監控成本等優點。

"十二五"時期,國家更重視環境質量改善和環境風險防范,強調源頭控制,環境稅、綠色金融、綠色保險等環境經濟政策也將占據越來越重要的位置。

和誰對話?

王金南,1963年生,浙江武義人。環境保護部環境規劃院副院長兼總工、博士生導師,主要從事環境規劃、環境經濟和環境政策研究。擔任國家重大科技水專項總體組專家和主題組組長、全球中國環境專家協會主席、國家環境科技委員會委員、東亞環境與資源經濟學協會常務理事等20多個學術機構理事和顧問,《環境經濟與政策》、《中國環境政策》等7個國內外雜志的主編和編委。獲國務院政府特殊津貼、中國青年科技獎、綠色中國人物特別獎、地球可持續發展研究獎以及國家和部級科技獎共17項。

為什么對話?

由中國環境規劃院副院長王金南主編的《環境經濟政策叢書》已經陸續出版,受到了業界的高度評價。我們想知道,在當前的環境保護形勢下,出版這樣一套叢書的意義何在?環境經濟政策究竟包括哪些內容?與傳統行政手段相比,具有怎樣的優勢?環境經濟政策對"十一五"時期的減排工作做出了哪些貢獻?"十二五"時期,環境經濟政策又應該關注哪些方面?

對話人:王金南 環境保護部環境規劃院副院長

采訪人:中國環境報記者 黃婷婷

點擊一

焦點關注

《環境經濟政策叢書》出版的目的

關鍵思路

進一步推進中國環境經濟政策的研究和實踐

記者:您主編的《環境經濟政策叢書》目前已經出版了6冊,能否介紹一下這套書?

王金南:為實現環境保護歷史性轉變和建設環境友好型社會,必須加快探索和建立新時期下的中國環境經濟政策體系。為此,在總結過去10多年環境經濟政策研究成果的基礎上,計劃出版《環境經濟政策叢書》(以下簡稱《叢書》),以進一步推進中國環境經濟政策的研究和實踐。根據目前環境經濟政策研究的重點和熱點,本《叢書》計劃出版《環境經濟政策:改革與框架》、《環境公共財政》、《環境稅設計》、《電力行業二氧化硫排放交易設計》、《水污染物排放交易》、《流域生態環境補償》、《綠色信貸》、《環境保險》、《綠色證券》、《綠色貿易》、《環境基金》等13本出版物。根據"成熟一本出版一本"的原則,在今后2年~3年內逐步推出。《叢書》的讀者對象為關注環境經濟與政策研究的廣大科研人員、院校師生以及政府官員。

本《叢書》都是最近幾年環境經濟政策研究各個領域的最新成果。例如,《環境經濟政策:改革與框架》回顧總結了國內外環境經濟政策的發展歷程和主要實踐,科學界定了環境經濟政策概念和分類,分析了加強環境經濟政策的重要性和必要性,提出了我國環境經濟政策框架。重點針對環境稅、環境定價、生態補償、市場手段、綠色金融等5個重點領域存在的問題,研究設計了環境稅方案、生態補償政策框架方案、可持續發展的綠色信貸制度、環境污染責任保險制度、上市公司環境績效評估制度、綠色貿易體系等政策框架和建議,并提出了突出重點、分步推進的我國環境經濟政策實施戰略。

記者:為何主編出版這樣一套叢書?

王金南:無論是我國的社會經濟發展還是環境保護,目前都處于一個深刻變革和轉型的新時期。在第六次全國環境保護大會上,溫家寶總理強調指出:"做好新形勢下的環保工作,要加快實現三個轉變:一是從重經濟增長輕環境保護轉變為保護環境與經濟增長并重,在保護環境中求發展。二是從環境保護滯后于經濟發展轉變為環境保護和經濟發展同步,努力做到不欠新賬,多還舊賬,改變先污染后治理、邊治理邊破壞的狀況。三是從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題,自覺遵循經濟規律和自然規律,提高環境保護工作水平。"這標志著中國的環境保護進入了一個新的歷史階段。從新的歷史階段對環境管理的要求看,必須在強調政府發揮主導地位的同時,重視利用市場經濟手段和重視發揮公眾參與的作用。

建立新時期的環境經濟政策體系,是實現環境保護跨越式發展、建設環境友好型社會和探索環境保護新道路的重要途徑。目前,中央和地方對環境經濟政策進行了積極探索,出版《環境經濟政策叢書》就是希望將一段時期內的研究和實踐進行總結,為政府制定新時期下的環境經濟政策提供借鑒,為下一步更加深入的研究提供參考。

點擊二

焦點關注

環境經濟政策與傳統行政手段的區別

關鍵思路

與傳統行政手段的"外部約束"相比,環境經濟政策是一種"內在約束"力量

記者:環境經濟政策的準確定義是什么?包括哪幾個方面的內容?

王金南:環境經濟政策是環境政策體系的重要組成部分。國際上,環境政策傳統上分為指令性控制型手段(如排放標準和排放許可證)和經濟手段(如稅收、交易和補貼)兩種類型。最近10年,環境政策中又越來越多地運用信息公開、自愿協議和公眾參與等手段,環境政策的經濟性、靈活性、有效性和民主性不斷增強。從國際角度看,過去30多年,環境經濟政策發展非常迅速,環境經濟政策從傳統的國內領域走向國際環境領域,如在氣候變化領域中的清潔發展機制(CDM)、排放貿易、碳稅等政策。國際上,環境政策工具可以分為命令控制型政策、市場經濟手段、信息手段和自愿手段四大類。其中,命令控制型手段是一種各國普遍使用的環境政策手段。環境經濟政策主要是指根據環境經濟理論和市場經濟原理,運用財政、稅收、價格、信貸、投資、市場等經濟杠桿,調整和影響當事人產生和消除污染及生態破壞行為,實現經濟社會可持續發展的機制和制度。

記者:環境經濟政策與傳統行政手段的區別是什么?與傳統行政手段相比,環境經濟政策有哪些優勢?

王金南:在解決目前日益復雜的環境問題時,法規標準手段盡管具有直接剛性等優點,但也容易造成新的扭曲,產生低效無效甚至完全相反的效果。從環境與發展的國際進展情況看,經濟手段在降低環境保護成本、提高行政效率、減少政府補貼和擴大財政收入諸多方面,具有行政命令手段所不具備的顯著優點。環境經濟政策是以內化環境行為的外部性為原則,對各類市場主體進行基于環境資源利益的調整,從而建立保護和可持續利用環境資源的激勵和約束機制。與傳統行政手段的"外部約束"相比,環境經濟政策是一種"內在約束"機制,具有促進環保技術創新、增強市場競爭力、降低環境治理成本與行政監控成本等優點。

從政策改革的角度來說,環境保護工作正在引入越來越多的環境經濟手段。環境經濟政策是一種基于市場的管理手段,對于決策者、生產者和消費者而言,選擇的靈活性更大。以排污收費這項政策為例,排污收費標準確定之后,企業可以根據標準決定行為。如果減排成本低于排污費,就會選擇減排。如果減排成本高于排污費,企業就寧可交排污費。但是如果運用行政手段,則可能存在執行難、效率低的問題。

環境經濟政策作為環境管理的重要手段,已在越來越多的國家中得到廣泛的應用。根據經濟合作與發展組織(OECD)2009年統計,OECD成員國已經在各級政府層面上建立了375項環境稅和250項環境收費。其中與能源相關的環境稅有150個,機動車相關的環境稅有125個。250個環境收費中有75個與廢物排放直接相關。同時,還建立了50多個押金制度,210個環境補貼制度以及50多個排污許可證交易制度。歐盟和美國分別建立了歐洲氣候交易所(ECX)和芝加哥氣候交易所(CCX)

點擊三

焦點關注

環境經濟政策對"十一五"時期減排工作的貢獻

關鍵思路

電廠脫硫電價補貼和城鎮污水處理收費兩大經濟政策是推動實現污染減排目標的關鍵激勵政策

記者:在不同的歷史時期、環保事業發展的不同階段,最重要的環境經濟政策分別是什么?

王金南:“十一五”時期,國家將主要污染物減排作為國民經濟和社會發展規劃的約束性指標,著力解決影響可持續發展和損害群眾健康的突出環境問題,環境經濟政策以公共財政、污染減排價格、排污權有償使用、生態補償等為主導。近年來,環境污染總量控制形勢嚴峻,污染物排放總量控制指標越來越少,許多地方環境資源已成為稀缺資源,為有償使用環境資源提供機會,因此必須研究和制定好排污權有償使用政策。國務院于2010年底印發了《全國主體功能區規劃》,這是一個戰略性、基礎性、約束性的規劃,但是要真正落實,必須基于生態補償政策的制定和完善。而“十二五”時期,國家更重視環境質量改善和環境風險防范,強調源頭控制,環境稅、綠色金融、綠色保險等環境經濟政策也將占據越來越重要的位置。

記者:“十一五”時期,我國減排工作取得了積極進展。環境經濟政策在減排方面,做出了怎樣的貢獻?

王金南:從污染減排的形勢看,環境經濟政策是落實污染減排目標的有效手段。“十一五”規劃綱要明確提出,到2010年,化學需氧量和二氧化硫排放總量要比2005年減少10%。經過5年努力,2010年化學需氧量和二氧化硫排放量分別比2005年下降了12.5%和14.3%。實踐證明,電廠脫硫電價補貼和城鎮污水處理收費等經濟政策是推動實現污染減排目標的關鍵激勵政策。對燃煤脫硫機組實行0.015/度的上網電價優惠,提高二氧化硫排污收費標準。實施綠色發電調度對促進電力企業建設和運行脫硫項目具有積極作用。城市污水處理收費政策和收費標準的完善,對城市污水處理廠建設和運營起到了積極的推動作用,從而推進化學需氧量的減排。

目前,我國環境污染總體上仍處于“爬升”階段,生態環境形勢依然十分嚴峻,環境質量與全面建設小康社會的要求依然有很大的差距。未來一個時期,中國仍處于能源資源消耗高增長期和環境污染高風險期,污染減排是一個長期而艱巨的任務。我國經濟體制改革將加快推進,破解資源環境約束將成為改革重點,環境保護與經濟社會發展的融合將進一步加強,對環境經濟政策的要求也將進一步提高。同時,發達國家加快推進“綠色新政”,搶占經濟發展新的制高點,并試圖通過“碳關稅”等綠色貿易壁壘,擠壓我國和其他發展中國家的經濟發展空間。面對國內外新形勢,環境經濟政策工作需要從國家宏觀戰略層面入手,并結合“十二五”環境保護重點,統籌規劃“十二五”環境經濟政策體系。因此,必須大力運用經濟手段促進污染減排和中長期環境保護目標的落實。環境經濟政策工作將突出“四個領域”,建立“兩種機制”,即完善稅費、價格、金融和貿易領域的環境經濟政策,建立生態補償機制和排污權交易機制。

點擊四

焦點關注

“十二五”我國環境經濟政策的制定建議

關鍵思路

加快建立有效促進污染減排的價格政策、排污權有償使用和交易制度、生態環境補償機制等

記者:“十二五”是我國環保事業充滿希望的5年,也是攻堅克難的關鍵時期,尤其是減排壓力繼續加大,您對我國環境經濟政策的制定和實施有哪些建議?

王金南:“十二五”規劃綱要提出,主要污染物排放總量顯著減少,化學需氧量、二氧化硫排放分別減少8%,氨氮、氮氧化物排放分別減少10%。也就是說,新增了兩項約束性指標,治污減排的壓力繼續加大,環境質量改善的壓力繼續加大,防范環境風險的壓力繼續加大。在這樣的形勢下,應該重點關注以下環境經濟政策:

一是加快構建有效促進污染減排的價格政策。氨氮和氮氧化物減排,就要脫硝、脫氮,就涉及污水處理價格。建議年底前出臺燃煤電廠煙氣脫硝電價政策和污泥處理收費價格政策,對可再生能源發電和垃圾焚燒發電實行優先上網和補貼政策,推動制定廢舊熒光燈管回收和無害化處置補貼政策,推動制定限制類和淘汰類高耗水企業懲罰性水價,完善鼓勵再生水、海洋淡水、微咸水、礦井水和雨水開發利用的價格政策。研究基于環境成本考慮的資源性產品定價政策,將資源開采過程中的生態環境破壞成本,納入煤炭、石油、天然氣、稀缺資源等資源定價體系中。

二是加快建立排污權有償使用和交易制度。這方面的研究已經開展了4年。“十一五”和“十二五”國務院的節能減排工作綜合方案都已經明確要求,建議年底前出臺主要污染物排污權有償使用和交易指導意見及有關技術指南。同時,擴大排污權有償使用和排污權交易試點范圍,研究將二氧化硫、氮氧化物排污權交易試點適當擴展到排放份額比重大、監測條件好的行業,繼續拓展化學需氧量、氨氮排污權有償使用和排污交易試點區域。

三是加快推進生態環境補償機制建立。建立覆蓋重點流域、重要生態功能區、自然保護區、礦產資源開發、資源枯竭型城市的生態環境補償政策體系。“十二五”期間,結合重點流域水污染防治規劃實施,建立跨省流域水環境補償機制。選擇自然保護區、重要生態功能區等典型地區開展生態補償試點,鼓勵、引導和探索實施下游地區對上游地區、開發地區對保護地區、生態受益地區對生態保護地區的生態補償。推進礦產資源開發和資源型城市發展轉型基金試點,并實行補償績效考核。

四是加快推進環境稅費政策改革,建立獨立型環境稅。從科學發展觀角度出發,建立覆蓋污染排放、污染產品、生態保護、碳排放等稅目的環境稅,積極推進獨立型環境稅政策出臺。作為第一步,環境稅可以對化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物4項污染物開征排放稅。同時,推動現有稅制綠色化,將嚴重污染環境、大量消耗資源的商品納入消費稅征收范圍,完善有利于污染減排的財稅激勵政策。結合重金屬污染防治規劃、持久性有機污染物污染防治規劃,研究逐步提高重金屬排放收費標準,完善環保收費制度。研究提出促進有機肥使用,秸稈和畜禽糞便等農村廢棄物綜合利用的財稅扶持政策。推動完善城鎮污水和垃圾處理收費政策,逐步提高收費標準。推動制定核設施退役費用、放射性廢物、危險廢物處置費用收取和管理辦法。

五是加快建立可持續發展的貿易政策體系。推動修訂取消出口退稅的商品清單和加工貿易禁止類商品目錄,采取禁止、限制、允許、鼓勵等手段,減少由于貿易導致的環境污染和生態破壞。研究充分利用WTO框架下的環境保護條款,積極應對國外起訴我國限制稀缺性礦產資源產品出口的貿易糾紛。制定既充分考慮我國自身的貿易利益,又盡可能地拓展出口市場的環境服務和產品清單,積極參與WTO相關標準的制定。推動對外投資和對外援助的環境保護工作,制定關于中國對外投資企業環境行為指南,強化中國對外投資企業和對外援助機構的社會責任。

六是加快建立綠色金融和信貸政策體系。要研究制定綠色金融、綠色信貸、綠色證券等政策,強化污染源頭控制。健全綠色信貸政策,以國家確定的節能減排、淘汰落后產能的重點行業、涉重金屬行業、對土壤造成嚴重污染的行業為重點,研究制定綠色信貸行業指南。構建地方環保部門向國家報送綠色信貸環境信息的網絡途徑和數據平臺。研究制定綠色信貸環境信息管理辦法,建立綠色信貸政策效果評估制度。以《關于環境污染責任保險工作的指導意見》規定的六大重點領域、重金屬排放行業以及國家規定的其他高環境風險行業為重點,開展環境污染責任保險。對環境污染責任投保企業和承保公司給予保費補貼和政策優惠。進一步規范上市公司環境保護核查和后督察制度,推動上市公司持續改進環境行為,建立和完善上市公司環境信息披露機制,推進在部分地區開展上市公司環境績效評估試點。

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